Processo normativo ambiental do Conama e boas práticas regulatórias

O setor de saneamento básico vive um momento histórico de expansão. Impulsionado pelas metas de universalização estabelecidas pelo Novo Marco Legal (Lei nº 14.026/2020), o segmento tem atordoado o mercado com vultosos leilões de concessão e parcerias público-privadas.

Contudo, essa complexa engrenagem operacional e financeira depende criticamente de estabilidade e previsibilidade jurídica. É nesse cenário que emerge um grave entrave institucional: o descumprimento das boas práticas de Análise de Impacto Regulatório (AIR) e a inobservância do devido processo regulatório por parte do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).

O caso emblemático da proposta de revisão da Resolução Conama nº 430/2011 — norma de regência nacional sobre condições, parâmetros e diretrizes para o lançamento de efluentes em corpos de água — escancara como a produção normativa ambiental no Brasil ainda opera à margem das exigências legais de governança e avaliação consequencialista impostas pelo Decreto nº 10.411/2020 e pela própria Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb).

Gênese do vício: ausência de chamada pública de tomada de subsídios e AIR tardia

A tramitação da revisão teve início formal em agosto de 2024, quando a Secretaria Nacional de Meio Ambiente Urbano e Qualidade Ambiental do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) aprovou a Nota Técnica nº 568/2024. O diagnóstico original fundamentava a necessidade de ajustes pontuais e de baixo impacto: a criação de um sistema eletrônico para envio de dados e o refinamento conceitual de termos como emissário submarino e zona de mistura.

Justamente por esse escopo reduzido, o procedimento foi inicialmente dispensado de AIR, com base no artigo 4º, III, do Decreto nº 10.411/2020.

Ocorre que, ao longo de 2025, o debate no âmbito das Câmaras Técnicas do Conama extrapolou dramaticamente a proposta original. Sem uma prévia e formal tomada de subsídios, a minuta incorporou alterações estruturais severas, tais como o endurecimento dos limites para Nitrogênio e Fósforo em Estações de Tratamento de Esgoto (ETEs) e a atribuição de obrigações relativas ao tratamento de águas pluviais e drenagem urbana em tempo seco para municípios com população superior a 100 mil habitantes.

A deformação procedimental culminou no lançamento da AIR apenas em março de 2026 — cinco meses após o encerramento da consulta pública[1] [2]. O transcurso cronológico revela que a AIR foi tratada não como um instrumento prévio de tomada de decisão para orientar a construção da norma, mas como um mero cumprimento formal ex post facto visando chancelar uma opção regulatória previamente deliberada.

Impacto econômico invisibilizado e conta de R$ 62 bilhões

As consequências desse atropelo metodológico refletem-se no conteúdo do documento de AIR divulgado pelo órgão ambiental.

Em surpreendente omissão, a AIR deixou de mensurar os custos regulatórios diretos e indiretos incidentes sobre a prestação dos serviços de água e esgoto. O setor de saneamento sequer foi qualificado como agente econômico afetado no estudo.

Em contrapartida, levantamentos promovidos pelas entidades setoriais (Abcon Sindcon, Aesbe, Abes e Assemae) demonstram a gravidade do cenário ignorado pelo Conama. Num estudo preliminar, a Abcon estimou que 29,8% das unidades existentes necessitam de algum tipo de adequação para atender às exigências mais rigorosas de lançamento. Estima-se um gasto adicional de aproximadamente R$ 34,7 bilhões. Em termos de Opex, estima-se um acréscimo de R$ 1,64 bilhão por ano nos custos de operação e manutenção.

Em nota técnica mais recente, a Aesbe apresenta estudos econômicos e ambientais da realidade brasileira, apontando que há sobreposição dos investimentos para a universalização do saneamento e risco de aumento nas tarifas pagas pela população. Num universo de 79 ETEs tratando esgotos de população superior a 100 mil habitantes, em pelo menos 80% dessas ETEs haveria necessidade de adequações nos processos de tratamento. De acordo com a nota técnica há necessidade de “caracterizar os impactos tecnológicos, econômicos e financeiros necessários à adaptação e reformulação das ETEs, os quais decerto influirão no planejamento de médio e longo prazo das concessionárias”.

Além disso, a inclusão do lançamento de efluentes de coletores em tempo seco transfere às concessionárias de esgotamento a responsabilidade pelo tratamento de cargas poluidoras difusas oriundas da drenagem urbana, sem qualquer indicativo de fonte de custeio. Tal disposição desconsideraria frontalmente a lógica do saneamento e a sustentabilidade econômica dos contratos.

Necessidade de observância ao arcabouço normativo federal

A conduta observada no âmbito do Conama deve seguir as diretrizes legais cogentes inscritas no direito brasileiro:

• Decreto nº 10.411/2020: o Conama, na condição de órgão colegiado integrante do Sisnama, vincula-se expressamente ao regramento federal de AIR (artigo 1º, §§ 1º e 2º). Os artigos 2º, I, 5º e 8º exigem a AIR seja iniciada após avaliação da entidade competente da conveniência e oportunidade para resolução do problema regulatório identificado e antes da elaboração da minuta da norma e da consulta e audiência pública. Os problemas identificados no procedimento impactaram o próprio conteúdo do AIR, em violação aos artigos 2º, inciso IV, 6°, incisos VII e VIII do Decreto nº 10.411/2020, bem como o artigo 44 da Lei nº 14.026/2020, porquanto: i) o conteúdo do AIR não foi precedido de tomada de subsídios dos atores interessados e potencialmente impactados; ii) o AIR não apresentou análise efetiva dos custos regulatórios, incluindo impactos contratuais, tarifários, operacionais e institucionais das propostas apresentadas; iii) o AIR não apresentou os custos regulatórios específicos para o setor de saneamento básico; iv) o AIR não considerou a necessidade de ponderação da capacidade de pagamento das populações e usuários envolvidos, e relação institucional com as agências reguladoras;
• Lindb (Decreto-Lei nº 4.657/1942): o artigo 20 da Lindb veda decisões administrativas ou normativas baseadas em valores jurídicos abstratos sem a consideração das consequências práticas. Ao desconsiderar as alternativas técnicas e os custos financeiros da medida, o Conama possivelmente violou o dever legal de análise consequencialista.
• Atualização do Marco Legal do Saneamento (Lei nº 14.026/2020): o artigo 44 da legislação setorial estabelece que os padrões ambientais devem ser alcançados progressivamente, obrigatoriamente “ponderada a capacidade de pagamento das populações e usuários envolvidos”. Ignorar esse vetor contamina o processo com nulidade, por colocar em risco a modicidade tarifária e o equilíbrio econômico-financeiro das concessões.

Quem regula o regulador ambiental?

A iminente votação da minuta no plenário do Conama coloca o setor produtivo e a infraestrutura nacional diante de um perigoso precedente de insegurança jurídica. A proliferação de regramentos ambientais impositivos sem o devido respaldo em dados socioeconômicos e boas práticas regulatórias cria um ambiente de insegurança jurídica.

Diante do pedido de vista formulado por diversas entidades, abre-se a oportunidade indispensável para que o colegiado suspenda a deliberação e promova a readequação do procedimento. É preciso consagrar um rito normativo no Conama que assegure: tomada prévia de subsídios; elaboração tempestiva, prévia e qualificada da AIR; dimensionamento real dos custos regulatórios; resposta transparente às contribuições da sociedade; e estrita observância à capacidade contributiva do usuário final.

Proteger o meio ambiente não prescinde de boa técnica regulatória. Sem a ponderação consequencialista exigida pelo ordenamento jurídico, a busca por avanços ambientais resultará em tarifas inacessíveis, judicialização em massa de contratos e paralisia nos investimentos essenciais para a saúde pública do país.

Fonte: Conjur